生产不合格税控燃油加油机该受到怎样的处罚？

一、案情介绍
        2004年2月，某市质监局根据群众举报，对本市B加油站进行检查，发现该加油站加油机存在严重计量作弊。经初步调查，该加油站使用的STM-HT2海龙加油机为S省A加油设备制造有限公司（以下简称A公司）于2002年1月制造，铭牌、合格证均为该公司出具。为了取得B加油站违法的确凿证据，市质监局要求A公司对涉案加油机及主板出具鉴定报告。A公司在鉴定结论书中作了如下说明：13台加油机是本公司制造，其主板系本公司委托C电器有限责任公司生产；通过对主板进行比对实验，得出计量程序片与出厂时相同；主板对计量和计税不会产生影响。A公司还同时出具了数据检查报告，说明13块主板的计量总累计量和税务总累计量。在接下来的案件调查中，市质监局又委托北京市计量测试研究院对B加油站的13台加油机税控主板进行税务数据查询，发现送检主板与所存档主板不一致，送检主板从未做过税控功能检测，出厂调试用油与该公司出具的数据也不一致，便于同年7月5日致函A公司要求说明原因。A公司在12日的回函中称无法说明原因，但再次确认其出具的数据就是该13台加油机的出厂调试用油记录。7月19日，市质监局又发函A公司，询问其是否对销售给B加油站的加油机更换过主板。22日，A公司回函说明其在2002年至2004年2月间从未对这13台加油机进行修理或更换主板。至此，市质监局认为A公司生产的加油机有故意改动主板的嫌疑，立即向J省局报告。省局接报后，鉴于A公司在邻省，遂请求国家质检总局将案件指定给自己管辖。2004年8月20日，总局批复，指定J省局“办理B加油站涉嫌计量作弊案件与A公司涉嫌制造非法计量器具案件并案调查。”并要求J省局与S省局协作彻查此案。
        得到总局的指示后，J省局发文要求在全省对加油站使用的STM-HT2海龙加油机进行一次清查，对该种型号的加油机主板进行抽样取证。经过检查，在12家加油站共取得51块STM-HT2海龙加油机的主板，加油机的铭牌、合格证和保修卡上均标注为“A公司”、“MC国制00000020号”字样。执法人员还在A公司STM-HT2海龙加油机生产车间查获已装配好尚未售出的STM-HT2加油机2台，取得主板2块。经将上述53块主板送北京市、上海市计量测试研究院鉴别，得出的结论为1、该53块主板与申请税控功能检测时提交并存档主板不一致，未做过税控功能检测；2、该53块主板与A公司申请定型鉴定时的主控板不符。S省和Z省也对辖区内的6家使用STM-HT2海龙加油机的加油站进行了调查，所查获的29台加油机主板经鉴别也得出了与经过型式批准的主板不符的结论。在对海龙加油机进行排查的过程中，2004年10月，A公司曾经给国家质检总局计量司去函，对B加油站的13台加油机主板与北京市计量测试研究院存档主板不一致的原因进行解释，称“最初送检所存主板，以后在企业生产过程中，在不改变主板性能及功能的前提下，对某些插件为提高可靠性或某些元件为止进行变动是存在这些情况的。由于电脑主板已被市质监局封存，造成B加油站的加油机无法再继续使用。为了顾及油站方不能营业而带来的损失，并尽快处理此事，决定免费提供13台STM-S1（H）型加油机，价值20800元，并于5月份全部安装到位。”
根据已经掌握的证据，2005年3月，国家质检总局在收到J省局《关于对A公司涉嫌生产销售未经型式批准的STM-HT2税控燃油加油机违法行为调查情况的报告》后，认为此案案情重大，涉及区域广，鉴于J省局在此前的调查取证中做了大量的工作，根据《技术监督行政案件办理程序的规定》第十条，同意由J省局对此案进行查处。
经过调查，J省局查清了如下事实：1、A公司系S省石油设备厂与日企的合资企业，1995年取得外商投资企业批准证书，同年取得企业法人营业执照，企业地址为江阳南路49号。该企业已于2004年1月改为独资企业。1999年，A公司与S省石油设备厂签订关于租赁S省石油设备厂江阳南路生产车间的房屋租赁合同，租赁期间为2000年1月1日至2004年12月31日。2001年1月，A公司向国家质检总局提出STM-HT2税控燃油加油机《计量器具新产品定型（样机试验）申请书》。全国制造修理计量器具许可证办公室组织制造计量器具许可证考评员考核A公司申请的税控燃油加油机生产条件时，其生产场所即为其租赁的S省石油设备厂江阳南路生产车间，生产税控燃油加油机的主要设备为A公司拥有，生产税控燃油加油机的两个主要部件流量计和泵为A公司制造，主板系A公司委托C电器有限责任公司生产。同年11月，经审查合格，A公司获得了STM-HT2税控燃油加油机的《计量器具型式批准证书》和《制造计量器具许可证》。2、A公司与S省石油设备厂签订了生产STM-HT2税控燃油加油机的合作协议“有关使用海龙商标的条件的备忘录”。自2001年至2003年10月，先后会同S省石油设备厂、S省海狮技术发展工程部、S省海铃石油机械有限公司等生产、装配、销售STM-HT2税控燃油加油机215台（由上述3家企业开具销售发票），货值金额1920050.96元。在向用户提供的产品上，都有“A公司制造”的铭牌，随机还有A公司提供的产品合格证、保修卡及使用说明书等。3、A公司在其提供的并加盖该公司产品检验专用章的合格证上注明“技术标准与检定方法：JJG443-1998  GB/T9081-1998  JJF1060-1999”。而事实上STM-HT2型加油机不符合上述要求。该产品的重要零部件¬—主板（计数器）发生了设计上的重大变化（这些变化具体包括：板基号不同，税控时钟、税控芯片、计量CPU、存储器的代号及其所处主板的单元不同等等），按照GB/T9081-1998《机动车燃油加油机国家标准》之8.1.1的规定，其应当进行型式检验。而事实上该公司在产品的重要零部件发生重大变化之后，没有进行型式检验。GB/T9081-1998《机动燃油加油机》国家标准起草单位中国航天标准化研究所出具的《关于〈机动车燃油加油机〉（GB/T9081-1998）有关条款的说明》明确指出：“根据国家标准《机动车燃油加油机》（GB/T 9081-1998）8.1.1和8.3.2的规定，主要部件主控板未经国家质量监督机构进行型式检验而出厂销售的税控加油机，不符合《机动车燃油加油机》的规定要求，为不合格产品”。
二、处理经过
        根据以上事实和证据，J省局认定A公司共生产、销售STM-HT2税控燃油加油机215台，货值金额为1920050.96元。上述加油机不符合注明采用的产品标准，为不合格产品。
        A公司作为STM-HT2税控燃油加油机的产品生产者与型式试验的申请人，其应当知道经过型式批准的原加油机的主板（主机板、税控电脑）的结构形式。在此前提之下，委托主板生产厂家为STM-HT2税控燃油加油机加工其他结构形式的主板，对于生产以不合格产品冒充合格产品的加油机具有主观故意。
        A公司生产以不合格产品冒充合格产品的STM-HT2税控燃油加油机违反了《产品质量法》第二十六条的规定，拟依据该法第五十条规定，给予以下行政处罚：1、责令改正；2、责令停止生产不符合国家标准规定的税控燃油加油机；3、处以不合格产品税控燃油加油机货值金额一倍的罚款计1920050.96元。
        收到J省局的行政处罚告知书后，A公司认为认定事实不清，并要求听证。在听证会上，该公司提出自己并未生产涉案加油机，虽然加油机上贴有该公司铭牌，但那是不法分子利用铭牌，生产假冒的、未经试验和备案的加油机，合格证上的公章也系伪造。另外公司也从未销售过涉案加油机，质监部门查获的销售发票没有一张是自己开具的。听证会后，J省质监局根据A公司的申辩对案件再次进行了审理，认为异议不成立，于2005年11月下达了行政处罚决定书。
        A公司对处罚决定不服，向国家质检总局提起行政复议。A公司提出：1、申请人不是涉案加油机的生产者，也不是销售者。申请人只向第三人（即S省石油设备厂等企业）销售过铭牌和税控芯片，允许它们使用商标。是第三人将铭牌、税控芯片用在了非指定的机型上。申请人没有参与过涉案加油机的整个生产和销售过程，涉案加油机是第三人直接销售给各个加油站的。2、主板不一致的问题，那不是“正牌加油机”，而是“冒牌加油机”，申请人从未生产或提供过“冒牌加油机”，只是提供了“冒牌加油机”所用的合法合格的税控芯片，主板不一致不是申请人所为。3、中国航天标准化研究所出具的说明不具有法律效力，以此说明认定“冒牌加油机”不合格没有法律依据。J省质监局在答辩中指出，被申请人经过调查，掌握了申请人涉嫌违法生产、销售不符合国家标准规定的STM-HT2税控燃油加油机、以不合格产品冒充合格产品的大量证据材料，包括：申请人对STM-HT2税控燃油加油机的生产进行技术研发、办理各项审批手续，为生产加油机组织加工并提供税控芯片、主板、铭牌、合格证等主要零部件和质量证明文件，为税控燃油加油机提供生产场地等。另外还有证据表明，申请人对产品进行质量检验，对产品质量合格与否具有最终判定权，并决定该产品的销售地域、销售价格与销售方法。这些都可以认定申请人是涉案加油机的生产者。在STM-HT2税控燃油加油机的装配、销售过程中发挥过作用其他单位，由于未取得行政审批、不具有表明自己为生产者的权利、没有产品质量合格与否（能否出厂）的最终判定权、不具有销售方面的最终决定权，尽管他们在产品的装配过程中发挥过作用、产品曾经经过他们销售出去，他们都不是生产者。申请人自2001年至2003年10月会同其他企业生产加油机215台，经被申请人抽样取证，得出的结论是送检的主板与鉴定定性存档的主板不一致，认定其主板未经国家质量监督机构型式试验，产品质量不符合国家标准《机动车燃油加油机》（GB/T 9081-1998）的规定，为不合格产品。标准归口单位依据有关法律的规定对标准条款的执行作出说明具有法律效力。申请人违法生产不符合国家标准规定的税控燃油加油机，以不合格产品冒充合格产品的违法事实清楚，证据确实充分，请求维持被申请人作出的行政处罚决定。国家质检总局经审理认为，申请人A公司取得STM-HT2税控燃油加油机制造计量器具许可证后，作为加油机的生产者，应当按照考核时的生产条件、出厂检验条件和人员技术状况等组织生产。申请人生产的加油机未达到产品上标注的国家标准的要求。申请人明知私自变动过的主板未经国家质量监督机构型式试验，应重新取得制造计量器具许可证，却在未取得许可的条件下继续组织生产，并出具了产品合格证。被申请人依法确认申请人的违法行为，认定事实清楚，证据充分，处罚正确，决定维持J省质监局的行政处罚决定。
        A公司对国家质检总局的复议决定不服，向N市中级人民法院提起行政诉讼，除了复议提出的理由外，还一再强调自己的铭牌被第三人不合法地使用，自己是所谓受害者，请求法院撤销J省质监局的处罚决定。J省质监局在答辩中指出：1、处罚决定认定违法事实清楚，证据充分。被告对省内7个市30多家加油站使用的51块STM-HT2税控燃油加油机主板进行了抽样取证，从生产现场已装配好尚未售出的加油机上也抽取了2块主板。这些主板经相关技术机构检测，结论是送检主板与鉴定定型存档主板不一致。大量证据表明，A公司的产品是不合格产品。2、被告作出的行政处罚适用法律正确，程序合法。A公司在涉案税控燃油加油机的合格证上明确表明“产品符合GB/T 9081-1998技术标准的规定要求”，但标准起草部门出具的说明确认“主要部件主控板未经国家质量监督机构进行型式检验而出厂销售的税控加油机为不合格产品”。A公司用未经型式试验的主板组织生产加工燃油加油机并加贴产品质量合格证，其行为违反了《产品质量法》第三十二条的规定。3、原告诉称自己非加油机生产者的诉讼理由不能成立。A公司首先为生产STM-HT2税控燃油加油机进行了技术研发，为自己生产的STM-HT2税控燃油加油机取得了各项行政审批，为加油机的生产提供关键零部件与生产加工场所，在产品及合格证上标明自己为该产品的生产者，对产品进行质量检验，具有对该产品质量合格与否的最终判定权，并决定该产品的销售地域、销售价格与销售方法。在允许委托加工等加工方式合法存在的市场经济条件之下，A公司是完整意义上的生产者。N市中级人民法院经审理，采纳了J省质监局的答辩意见，认定原告为涉案产品的生产者，被查处的215台STM-HT2税控燃油加油机为不合格产品，判决维持处罚决定。
        A公司对此判决仍然不服，又上诉至J省高院。最终省高院作出了维持原判的终审裁决。
三、分析点评
        本案是J省质监局直接办理的一起跨区域的案件，在国家质检总局的大力支持和兄弟省、市质监局的协助下，在全省稽查部门的共同参与下，取得了圆满成功。该案的办理有以下几个特点：
        1、行动迅速。该省质监部门的行政执法人员对案件具有高度的敏感性，在查处一起加油站计量作弊案件的过程中，从A公司出具的加油机鉴定报告中的破绽入手，使A公司生产销售不合格加油机的大案渐渐浮出水面。省局在接到市局的报告后，一方面立即在全省及相邻的省市安排清查行动，掌握了A公司使用未经型式试验的主板制造税控燃油加油机的大量证据，另一方面，请求国家质检总局对案件指定管辖，从而可以在A公司所在的S省进行全面调查取证，牢牢锁定了A公司的违法行为。
        2、取证完善。A公司在办案过程中始终不承认自己是涉案加油机的生产者，甚至把自己打扮成受害者。J省质监局用大量证据证明A公司组织了STM-HT2税控燃油加油机的生产与销售：1、为生产STM-HT2税控燃油加油机，A公司与合作者签订了合作协议。2、对STM-HT2税控燃油加油机的生产进行技术研发，进行了STM-HT2加油机的有关审批工作，包括：申请并取得了STM-HT2税控燃油加油机的防爆检验合格证、税控功能、“计量器具型式批准证书”和制造计量器具许可证等。3、组织安排了STM-HT2税控燃油加油机的零部件的采购、生产、成品的质量控制与铭牌的使用等。如委托外单位加工生产STM-HT2税控燃油加油机的主板；提供STM-HT2税控燃油加油机所使用的税控芯片铭牌、合格证给合作单位，有书证反映的数量为390块；为STM-HT2税控燃油加油机用户提供的保修卡、使用说明书上注明的生产企业均为A公司。4、为STM-HT2税控燃油加油机的装配提供车间，对加油机成品进行质量控制，对加油机的销售地域、销售价格与销售方法具有决定权，并实际行使了这一权利。这些证据最终都被法院采信，作为认定A公司为STM-HT2税控燃油加油机生产者的依据。
3、违法行为性质和涉案产品数量认定准确。J质监局认定涉案STM-HT2税控燃油加油机不合格，主要是因为：1、经过调查，三省二十八家加油站的共计93台STM-HT2税控燃油加油机以及与生产车间内的2台STM-HT2税控燃油加油机均为未经型式批准的加油机，即所有经过调查的STM-HT2税控燃油加油机所安装的主板，均与经过税控功能检测与型试试验备案的主板不一致。A公司在致国家质检总局计量司的函中，也明确承认 “在企业生产过程中，在不改变主板性能及功能的前提下，对某些插件为提高可靠性或某些元件位置进行变动是存在这些情况的”。2、按照GB/T9081-1998《机动车燃油加油机国家标准》之8.1.1的规定，该产品的重要零部件¬—主板（计数器）发生了设计上的重大变化（这些变化具体包括：板基号不同，税控时钟、税控芯片、计量CPU、存储器的代号及其所处主板的单元不同等）时，其应当进行型式检验。而事实上A公司在产品的重要零部件发生重大变化之后，没有进行型式检验，则该产品与GB/T9081-1998的要求不符。另外，《产品质量法》第二十六条第二款第（三）项规定，产品质量应当“符合在产品或者包装上注明采用的产品标准，符合以产品说明、实物样品等方式表明的质量状况”。根据国家质量技术监督局“质技监局政发[2001]43号”《关于实施<中华人民共和国产品质量法>若干问题的意见》第八条的规定，“不合格产品是指产品质量不符合《产品质量法》第二十六条规定的产品”。涉案加油机不符合其明示的产品标准（GB/T9081-1998《机动燃油加油机》），则该产品符合不合格产品的内涵。北京计量测试研究院出具的“硬件鉴别说明”也明确指出，A公司实际生产的STM-HT2型加油机不符合GB/T 9081-1998与JJF1060-1999的要求。不符合与不合格是同一概念。3、《行政处罚法》第二十七条规定，行政机关在收集证据时可以采用抽样取证的方法。J省局在行政处罚程序中，对销售到J省的全部STM-HT2加油机进行了调查。此外，还对销售到邻省的部分STM-HT2加油机进行了调查。上述所有经过调查的加油机均为不合格产品。J省局在对涉案215台STM-HT2加油机采用了有点有面，点面结合的抽样方法，所抽样品数量（93台）占涉案加油机总数（215台）接近一半。抽样方法是科学合理的，具有很好的代表性。A公司在听证、复议和诉讼过程中对此也未提出任何异议。
四、以案说法
        在本案办理过程中，A公司是否为涉案产品的生产者成为争议的焦点。那么如何认定生产者呢？
        我国《民法通则》第一百二十二条规定的“产品制造者”与《产品质量法》上的“生产者”在理解上应当具有相同的涵义。《产品质量法》第二十七条规定，产品或者包装上应当用中文标注生产者的厂名、厂址。原国家技术监督局《产品标识标注规定》第九条第一款也规定，“产品标识应当有生产者的名称和地址。生产者的名称和地址应当是依法登记注册的，能承担产品质量责任的生产者名称和地址”。但无论是《民法通则》还是《产品质量法》对“产品制造者”或“生产者”都没有明确界定其内涵。
        这种立法的情况与其他国家，特别是欧美等发达国家的立法以及一些国际公约的规定有很大的不同。如欧共体《产品责任指令》中规定的产品生产者的范围非常宽泛，既包括产品的最终生产者，也包括原材料、零部件的生产者，以及任何将其姓名、名称、商标或者其他识别特征用于产品之上表明其为产品生产者的人。《关于造成人身伤害与死亡的产品责任的欧洲公约》也规定，“任何使自己的名字、商标或者其他识别特征体现在产品上而将其作为自己产品出示者，均应视为本公约所指的生产者”。美国产品责任案件，更是实行长臂管辖原则，无论子公司或分公司，还是总公司，包括中间商乃至零部件制造商，均可纳入生产者范畴而列为产品责任案件的被告。
        我国的立法上产品生产者的涵义则不明确。长期以来，实践中对生产者的涵义理解过窄，将产品的生产者局限为产品的直接制造者，在诉讼中一概排除产品的商标所有人、零部件制造商等作为被告的情形，排除这些主体承担民事责任的可能。这种做法既可能对案件事实的查明造成消极影响，也不利于消费者权益的保护。特别是在我国加入世贸组织之后，国外产品大量涌入，如果在行政执法和审判实践中对产品生产者的理解过窄，势必会使我国的消费者在权益保护上处于非常不利的境地。因此，明确产品生产者的涵义是非常必要的。
        最高人民法院在2002年7月4日法释[2002]22号《<关于产品侵权案件的受害人能否以产品的商标所有人为被告提起民事诉讼>的批复》中，对产品生产者的涵义作出了进一步的解释，规定“任何将自己的姓名、名称、商标或者可资识别的其他标识体现在产品上，表明其为产品制造者的企业或个人，均属于《民法通则》第一百二十二条规定的‘产品制造者’和《产品质量法》规定的‘生产者’”。根据该司法解释，任何将自己姓名、名称体现在产品上，表示其为产品制造者的企业或个人，都是《产品质量法》规定的生产者，都应当对该产品承担相应的产品质量责任。该司法解释与《产品标识标注规定》是完全一致的。这一《批复》对于完善我国的产品责任法律制度，加强我国入世后消费者权益的保护，包括对推动质量技术监督行政执法工作的开展，都具有十分积极的意义。
        在市场经济日益成熟的今天，市场分工日益精细、全球化日益加深，顺应这种发展和趋势，体现产品生产者与实际加工装配者分离的法律制度日益完善。在产品质量认证如3C认证方面，明确区分产品的生产者（制造商）与加工厂，在申领3C认证证书时，必须分别明确该产品的生产者（制造商）与加工厂。加工厂为实际实施加工装配的企业；生产者（制造商）为产品上标注的企业，其是产品质量责任的承担者。
由此可见，《产品质量法》上的生产者应当是在产品上标注的企业或者个人，并非产品的实际加工装配者，更不是参与加工装配者，其是相应的产品质量责任的承担者。